전통적인 소득지원정책은 성장에 따른 임금상승과 고용 확대이며, 자유시장주의 진영에서도 별도의 소득지원정책이나 복지정책 없이 이런 성장의 낙수효과에 기대고 있다. 한국에서는 재벌주도의 수출산업 성장과 임금상승, 일자리 창출 전략을 대표적으로 얘기할 수 있다. 노동소득인 임금이 안정적으로 성장하고 일자리도 많았던 2차 세계대전 후 자본주의 고도 성장기에는 소득 지원 형태보다도 주택, 교육, 의료 등 사회서비스 관련 복지가 공적으로 직접 공급되었다.

그런데, 이 같은 성장전략, 민간소비 수요의 확대 또는 민간투자의 활성화를 통한 성장과 고용 증대가 원활히 이루어지지 않으면서 1차 소득인 임금소득이 줄고 불안정해졌고 기본소득과 같은 1차 소득을 보완하는 2차 소득 지원에 대한 관심이 증가하기 시작했다. 기본소득, 안심소득, 기본재산제와 같은 현금소득지원제도는 정부가 각 제도에 맞게 현금을 직접 지급한다. 하지만 여러 방식의 차이에도 불구하고 이런 현금소득지원제도는 시장주의 복지 형태를 띠고 있고, 정부에 의한 이전지출이기 때문에 재원 문제가 제기되어 왔다.

그러자, 이런 현금소득지원제도가 소비 수요의 확대를 통해 다시 1차 소득을 확대하는 ‘성장 효과’로 전통적인 경제성장-임금상승으로 이어질 수 있다고 강조한다. 자유시장주의에서 안심소득이나 공정소득과 같은 ‘부의 소득세’도 이러한 성장 전략과 호응하면서 수요확장과 근로연계형 전략을 통한 고용회복을 목표로 한다. 기본소득도 경제성장과 성장을 통한 일자리 확대와 임금소득의 증대를 연결 짓고 있다. 기본소득론자인 이재명 경기도지사는 “공정회복을 통한 성장토대 회복의 방법 중 하나가 기본소득”이라며 “기본소득은 복지를 넘어선 경제정책이자 성장정책”이라고 설명했다. 그러나 이런 방식의 성장정책이라면 기존 ‘소득주도 성장론’과 다를 바가 없고 그 많은 재정을 기본소득으로 나누어 지급하는 것이 효과적이지도 적절하지도 않다.

경제성장을 통한 임금 소득 확대가 어렵거나 불가능한 상황에서 현금소득지원을 통한 2차 소득지원의 의미와 현실성도 반감된 상황이다. 결국, 현재 고용위기와 코로나19 위기를 거치면서 더욱 확대한 자산·소득 불평등 심화 속에서 이에 대한 대안으로 최근 직업보장(job guaranteeing) 또는 기본일자리(basic job)에 관한 관심도 높아지고 있다. 1차 소득인 임금과 고용 안정 방안을 직접 제시하기 때문이다.

완충적 직업보장 vs 사회적 직업보장

국가직업보장 또는 고용보장 정책은 초기에 미국 케인스주의 경제학자들에 의해 제시됐다. 윌리엄 대러티(William Darity) 듀크대 교수 등은 국민투자고용공단(NIEC)을 영구적으로 구성해 만 18세 이상의 일 하고자 하는 모든 사람에게 연방 최저임금이나 4인 가족 빈곤선 이상의 임금을 받는 일자리를 제공하자고 주장했다(https://www.cbpp.org/research/full-employment/the-federal-job-guarantee-a-policy-to-achieve-permanent-full-employment). 포스트 케인지언으로는 체르네바 등 현대통화이론(MMT) 진영에서 완전고용 수단으로서 국가직업보장 정책과 이를 실현할 수 있는 재정전략으로 현대통화이론을 주장해 왔다(‘The Job Guarantee: Design, Jobs, and Implementation’. Pavlina R. Tcherneva. Levy Economics Institute of Bard College. 2018년 4월).

이런 제안에 미국 정치인들도 호응했는데, 주로 중도와 좌파 성향의 정치인들이 국가직업보장을 입법화하거나 공약했다. 2016년 미국 민주당 대선 후보 경선 과정에서 버니 샌더스 상원의원은 전국 2500개의 고용센터(job center) 설립을 포함하는 고용보장 프로그램을 제시했고, 당시 길리브랜드와 엘리자베스 워런 연방상원의원도 고용보장을 지지했다. 코리 부커 연방상원의원은 2019년 연방고용보장법(Federal Jobs Guarantee Development Act)안을 발의하기도 했다.

미국에서의 이런 움직임들은 필자에 의해 국내에서 몇 차례 소개되었으나, 최근에는 국내 케인스 경제학자들이나 관련 연구소에서도 알려지고 있다. 하지만 대부분 ‘미국식 직업보장제도’를 그대로 소개하는 데 그치거나, 경기 조절적 수단인 완충적 고용으로만 직업보장제도를 제시하고 있다. 직업보장의 목표에 따라 다수의 경로와 조직 방식이 존재하기 때문에 미국식 직업보장 정책 외에도 다양하고 진보적인 방식이 존재할 수 있다. 특히 세계 경제의 일반적 상황 외에도 한국이라는 특수한 상황에 맞는 ‘한국 직업보장제도’로 구체화하였으면 하는 바람이다.

국가직업보장은 국가가 고용의 최종 고용주(employer of last resort)로 기능하는 것을 의미한다. 쉽게 말해 국가가 직접 고용을 창출하고, 국민이 원할 때 언제든 국가가 제공하는 양질의 일자리에 취업할 수 있는 제도를 말한다. 정의는 단순하지만 이런 국가직업보장 제도를 이해하는 스펙트럼은 매우 넓다. 좁게는 공공근로와 같은 임시 일자리에서부터 넓게는 생산과 노동의 사회화를 이루는 방법까지 제시되고 있다.

케인스주의 입장에서는 경기 순환적인 위기에서 일시적으로 수요가 축소한 것이기 때문에 이런 소비수요 또는 총수요를 진작시키기 위한 국가의 정책적 역할이 필요하다. 현금소득지원정책 특히 저소득층 소득지원정책은 케인스주의의 오래된 수요진작 정책이며, 소득주도 성장론이나, 포용적 성장론, 고압경제론도 궁극적으로는 수요 진작론이다. 마찬가지로 국가직업보장제도를 경기순환적 고용위기의 자동조절장치(automatic stabilizer), 고용의 완충장치(buffer stock)로 하여 수요를 유지 또는 확대해 나가는 것을 사고한다. 세부적인 내용에서 약간의 차이가 있으나 기본 원리는 케인스주의나 포스트 케인스주의 진영을 막론하고 공통적인 입장이다.

반면, 현재의 고용위기가 경기순환적 위기가 아니라 구조위기라는 인식하에 고용위기와 노동시장의 분절화에 대응하기 위한 방안으로서 ‘국가와 사회의 직업보장’을 추구하는 입장이 있다. 이에 따라 직업보장의 기본 목표가 달라지는데, 국가는 노동시장의 최종수요자일 뿐만 아니라 최초수요자이기도 해야 한다. 즉, 구조적 고용위기 속에서 국가는 노동수요와 공급 전반에 대한 책임을 져야 한다. 따라서 이때 직업보장의 목표는 노동의 사회화 속에 시장 일자리를 사회적 일자리로 대체하고, 안정적이고 영속적인 일자리 공급에 있다. 이를 미국식 직업보장과는 다르게 ‘사회적 직업보장 정책(social job guaranteeing)’으로 부르고자 한다. 복지 측면에서 ‘사회적 직업보장 정책’은 현금소득지원정책의 한계와 민간주도 성장전략의 한계 또는 고용 없는 성장의 일반화에 따라 국가와 사회에 의한 직접적인 고용창출을 통한 1차 소득 확보 전략이라 할 수 있다.

잠재성장률의 하락 : 성장의 끝 또는 한계

잠재성장률은 한 나라 경제가 가진 모든 능력을 총동원해 물가상승 없이 달성할 수 있는 성장률의 최대치를 뜻한다. 여기서 능력이란 노동과 자본, 총요소생산성 등 생산성을 올릴 수 있는 요소를 말한다. 성장할 수 있는 요소를 모두 투입해 경제에 부담을 주지 않는 범위 내에서 성장할 수 있는 최대치가 잠재성장률이다.

OECD와 한국은행에 따르면 한국의 잠재성장률은 매년 지속해서 하락하고 있다. 1997년 외환위기를 겪기 전까지 7%를 상회하던 잠재성장률은 1998년 5.6%로 크게 떨어졌고, 이어 금융위기를 겪은 2009년 이후 3%대로 추락했다. 이후에도 점진적으로 하락해 2018년 2.9%로 2%에 진입한 뒤 2020년 2.5%에 이어, 2021년 2.4%까지 하락할 것으로 예상된다. 국제통화기금(IMF)은 지난 6월, 우리나라 잠재성장률은 2021~2030년엔 2.5%로 낮아지고 2031~2041년엔 2.0%로 더 떨어지며, 2041~2050년엔 1.7%까지 하락할 것으로 전망했다.

잠재성장률의 하락은 직접적으로 생산성 하락, 부가가치 창출 능력 즉 잉여가치 생산능력의 하락을 말하는데, 한마디로 경제성장이 멈춘다. 최근의 잠재성장률 하락은 총요소생산성 개선세가 정체된 가운데 노동 및 자본 투입 증가세가 둔화하면서 나타났다. 경제성장률을 올리려면 잠재성장률을 먼저 올려야 하는데, 현재의 둔화상황을 고려하면 총요소생산성의 개선과 함께 노동과 자본 투입량을 늘려야 한다.

산술적으로 보면, 노동투입량을 늘리기 위해서는 먼저 생산가능인구(15~64세)를 확대하고 여성과 고령자의 경제활동 참가율도 높여야 한다. 그러나 출산율은 갈수록 떨어지고 이는 생산가능인구의 감소로 이어진다. 통계청 장래인구특별추계(2017~2067년)에 따르면, 한국의 생산가능인구는 2018년 3765만명을 정점으로 향후 지속해서 감소해 2067년에 1784만 명으로 줄어들 것으로 보인다. 50년 동안 생산가능인구가 절반 이하로 줄어드는 셈이다. 이것이 경제적으로 더 심각한 것은 지금 당장 출산율이 올라가도 올해 태어난 신생아가 생산가능인구 연령인 15세가 돼야 생산가능인구가 늘어난다는 점이다. 지금 당장 출산율이 늘어도 최소 15년 동안 생산가능인구는 계속 축소된다.

또한 자본투자도 전망이 보이지 않는다. 자본 축적도 뚝 떨어졌는데, 잠재성장률 요인별 기여도 중 자본소득이 차지하는 비중은 2000년대 초반 2.2%에서 최근 1.4%까지 떨어졌다. 자본투입을 해봐야 성장하지도 않는다는 얘기다. 게다가 코로나19에 따른 경제위기는 다른 경제위기나 전쟁과 달리 한계 자본의 청산이나 기존 자본의 가치파괴가 상대적으로 적다. 이윤율을 회복하기 위한 조건이 충분치 못하고 전염병 유행의 후폭풍으로 노동시장의 성장도 담보할 수 없는 상황이 이어진다. 따라서 경제 회복도 느리지만 그만큼 자본투자도 더디게 진행된다. 게다가 녹색 전환이나 디지털 전환 등 산업 전환과 관련된 투자도 적정 이윤이 형성되지 않아 대부분 국가투자로 이뤄져 민간의 자본투자가 활성화되지 않는다.

한편, 총요소생산성은 노동과 자본 생산성을 제외한 나머지 요소의 생산성을 말한다. 정의도 불명확한데 총요소생산성을 규정하는 요인도 포괄적이고 광범위해 이를 올리는 것도 어려운 문제다. 총요소생산성 개선을 위해 교육, 노동시장, 금융 등 제도적인 부문의 구조개혁을 요구하고 있지만 기후위기에 따른 제도적 규제, 정책적 강제력 등이 총요소생산성을 제한하는 근본 요인으로 작동하고 있다. 기후위기 대응은 여러 기술적, 제도적 제한과 장벽을 만든 것과 같아서 총요소생산성의 저하 요인으로 나타난다.

따라서 현재 한국 경제는 늦은 경기 회복에 따른 투자 부족, 기후위기로 인한 제도적 제한, 생산가능인구의 절감 등으로 잠재성장률을 높일 수 있는 여지가 보이지 않는다. 여기에 최소 10년간은 기후위기 대응으로 경제의 생산량, 즉 산출을 줄여야 할 수도 있다. 코로나 회복 국면에서 당장은 기저효과로 경제성장률이 반등하겠지만 시간이 갈수록 잠재성장률과 경제성장률은 하락하며 기후위기 대응 양상에 따라 경제는 역성장 할 수도 있다. 일반적으로는 성장이 멈추거나 상황이 안 좋으면 성장이 감소하는 역성장 한다는 얘기다.

고용, 경기순환적 위기 아닌 구조 위기

한편, 현재의 위기는 단순한 경기순환의 문제가 아닌 신자유주의의 구조적 위기와 맞물려 있다. 코로나 백신으로 위기가 잦아들더라도 글로벌 과잉생산과 디지털 전환에 따른 산업재편은 지속할 수밖에 없다. 글로벌 공급과잉 상태인 자동차, 철강, 조선, 해운, 석유화학, 반도체, 전자 등도 무역 분쟁과 함께 각국이 자본 경쟁력 확보를 위해 과잉 투자되고 있다. 경쟁력이 없다고 판단된 업종에서는 구조조정과 축소가 진행된다. 또한 디지털 전환에 따른 산업재편도 자동차 업계를 필두로 전자, 화학 분야까지 확산하고 있다. 무엇보다 2008년 금융위기 이후 신자유주의 축적체제는 현실적으로 붕괴하고 있으나, 이윤율을 회복하기 위한 새로운 자본 축적구조를 만들지 못하고 있다. 또한 코로나 위기와 같은 녹색전환을 재촉하는 환경재앙의 주기적 도래, 가계·기업·정부의 신자유주의 축적 위기가 계속되고 있기 때문에 이 과정에서 고용위기는 상존한다.

이처럼 민간부문의 고용은 산업재편과 디지털 전환으로 인해 감소하고, 독점의 강화에 따라 임금격차 심화와 불안정 노동이 확산하고 있다. 결국 지금의 국가 고용정책은 이 상황에서 어떤 방향과 계획을 세워야 하는가의 문제다. 경기순환에 따른 일시적 대응인지, 시장이윤율 축소와 저(低)성장 체제의 만연으로 시장 대체적이고 영속적인 국가직업보장체계를 세워야 하는지의 문제로 접근해야 한다.

코로나 위기를 넘어 수요가 회복되더라도 여전히 민간 고용은 줄어들어 실업이 계속해서 심각한 문제로 남아 있게 된다. 민간기업의 고용 기여율이 지속해서 하락하고 있다. 10억 원당 고용인원을 계산하는 고용유발계수는 지난 2000년 13.8에서 2019년 8.1로 낮아졌고 특히 수출은 11.1에서 5.2로 절반으로 줄었다. 특히 제조업의 경우 업종마다 차이가 있지만, 산업재편 속에서 고용축소뿐 아니라 제조업 비중의 축소와 서비스업의 확장 국면에 있기 때문에 제조업 고용은 전반적으로 더 줄 전망이다. 제조업 취업유발계수는 2000년 15.37에서 2019년 6.25로 떨어졌다. 미국, 유럽과 같이 산업 구조의 발달에 따라 제조업 고용은 10% 미만으로 줄어든다. 현재 제조업의 고용률은 20% 정도이기 때문에 절반으로 준다(서비스업에서 일자리가 늘어난다해도 제조업 생산성의 절반도 안 되기 때문에 양질의 일자리가 만들어지기 어렵다).

따라서 민간기업의 경쟁력 강화로는 현재의 고용수준조차 유지할 수 없다는 사실을 확인해야 한다. 이 위기는 자본이 경쟁력을 갖기 위한 과정 자체가 인력구조조정을 포함한 생산량(생산능력)의 감축과 조절을 동반하기 때문에 구조조정이 끝난 이후 필연적으로 민간의 고용량은 줄어든다. 그게 아니라면(고용유지를 위해 양보 교섭을 수용하게 되면) 코로나 발발 이전 미국과 일본의 고용상황과 같이 고용 총량은 늘어나지만, 불안정 일자리를 늘리는 방식 즉, 기존 양질의 일자리를 나쁜 일자리로 쪼개놓는 것과 같은 방식으로 고용이 이뤄진다(불안정 노동 심화).

민간자본의 고용 기여율이 추락하고 정부의 경제개입이 전면화한다는 것은 고용 측면에서도 이제 민간자본이 아니라 정부가 고용을 결정하는 단계에 왔다는 것을 의미한다. 전반적 위기가 심화하는 현재와 같은 상황에서 민간고용은 축소될 수밖에 없기 때문에 국가가 직접 고용의 주체로 나서게 된다.

정부는 지난해 코로나19 위기 상황에서 고용 특별대책을 통해 부처별 데이터 구축에 10만 명, 방역, 산림재해 예방, 환경보호 등 공공일자리 30만 명 등 40만 개의 임시 일자리(최장 6개월)를 직접 만들고 민간고용을 지원해 추가로 15만 개의 일자리를 만들어 낸다는 계획을 내왔다. 그런데, 이런 국가의 고용 창출은 시장 이윤을 침식하지 않고 시장의 토대를 확대하고 강화하기 위한 방식으로만 나타나기 때문에 일시적이고 임시적인 일자리만 만들뿐이다. (이에 대해서는 뒤에서 다시 다룬다.) 정부 지원 없이 생존할 수 있는 대기업이 줄어든다는 것도, 정부의 공적자금을 지원받아야 기업 유지가 가능하다는 것도 고용에 대한 국가의 의존을 높이는 일이다. 위기가 심화할수록 이런 경향은 강화하고 이번 코로나 위기 이후에도 다시 반복되는 위기와 고령화로 인한 인구학적 위기, 기후 위기에 따른 녹색 전환, 저성장 속 산업재편의  일련의 과정에서 국가고용의 확대 경향은 확산한다.

(2부에서 계속될 예정입니다)