올해는 종편4사에 대한 재승인 심사가 있습니다. 4월에는 TV조선과 채널A, 11월에는 JTBC와 MBN이 재승인 심사를 받게 됩니다. 민주언론시민연합은 종합편성채널 재승인 심사에서 주요하게 반영되는 방송통신심의위원회(이하 방통심의위)의 심의가 제대로 이뤄지고 있는지 분석했습니다.

이를 위해서 지상파(KBS‧MBC‧SBS‧tbs), 종합편성채널(JTBC‧TV조선‧채널A‧MBN), 보도전문채널(YTN‧연합뉴스TV)의 보도‧시사프로그램에 대한 방통심의위의 심의 결과와 심의 회의록을 분석했습니다. 분석 기간은 문재인 정부가 출범한 2017년 5월부터 2019년 12월까지입니다.

1. 상정된 안건 수

종편이 지상파에 비해 2배 넘게 방통심의위에 상정돼

2017년 5월부터 2019년 12월까지의 민언련 분석대상 방송사의 의결이 완료된 보도 및 시사프로그램은 총 407건이었습니다. 민언련은 먼저 지상파와 종편, 보도채널, 이렇게 채널별 특성에 따라 나눠서 살펴봤습니다. 결과는 종편이 243건(59.7%)으로 압도적이었습니다. 이는 같은 기간 지상파가 124건(30.5%) 상정된 것의 2배 가까운 수치였습니다.

좀 더 세부적으로 살펴보면, 10개 방송사 중 방통심의위에 상정된 안건이 가장 많았던 방송사는 총 92건(22.6%)을 기록한 TV조선이었습니다. MBN은 54건(13.3%)으로 뒤를 이었고요. 다음으로는 MBC와 채널A가 각각 52건(12.8%)이었습니다. 지상파 중에서는 유일하게 MBC가 52건(12.8%)으로 상정된 전체 안건 407건 중 10%가 넘는 양을 차지한 것이 눈에 띕니다. 방통심의위의 의결 현황과 심의 회의록에서 MBC가 안건으로 상정된 경우를 살펴본 결과 대부분은 MBC가 정상화되기 전 보도의 문제로 상정된 것들이었습니다.

MBC와 채널A의 다음으로는 JTBC가 45건(11.6%)으로 뒤를 이었는데요. 종편4사 중에서는 가장 적게 상정된 것이었습니다. 지상파 중에서는 tbs가 17건(4.4%)으로 가장 적게 상정되었고, 보도채널 중에서는 연합뉴스TV가 13건(3.2%)으로 가장 적게 상정되었는데요. 연합뉴스TV는 지상파와 종편, 보도채널을 통틀어 가장 적게 상정된 것이었습니다.

2. 제재 수위

방송사들이 받은 제재 수위 중 가장 많았던 건 ‘권고’

심의에 오른 안건 407건에 대한 심의 결과는 법정제재(43건/10.6%)보다 행정지도(272건/66.8%)가 월등히 많았습니다. 행정지도는 방송사의 재허가나 재승인에 아무런 영향을 끼치지 않는데요. 의견 제시와 권고가 이에 해당합니다. 의견 제시와 권고 중에서는 권고가 173건(42.5%)으로 많았습니다. 법정제재는 벌점이 주어지기 때문에 방송사의 재허가나 재승인에 영향을 미치게 됩니다. 법정제재 중에서는 벌점 1점을 받아 비교적 낮은 수위인 ‘주의’가 33건으로 법정 제재의 대부분을 차지했습니다. ‘주의’보다 강한 수위의 법정제재로 벌점 2점이 주어지는 ‘경고’는 6건(1.5%)에 그쳤고, ‘경고’보다 강한 수위이며 벌점 4점이 주어지는 ‘해당 방송프로그램 관계자에 대한 징계’는 4건(1.0%)에 그쳤습니다.

심의 안건으로 올랐지만 심의 결과가 ‘문제없음’으로 나오거나 ‘행정지도’로 나올 경우에는 방송사의 재허가나 재승인에 아무런 영향을 미치지 못하는데, 총 407건의 안건 중 ‘문제없음’이나 ‘행정지도’로 의결된 안건은 364건으로 상정된 전체 안건의 89.4%에 해당합니다. 방송사의 재허가나 재승인에 영향을 미칠 수 있는 법정제재가 43건으로 10.6%에 그친 것과 대조적이죠.

민언련이 과거 방통심의위의 심의에 대해 다룬 보고서 <기준 없는 기각 남발, 방송심의가 위험하다>(2018/9/7)에서도 밝혔듯이, 제기된 민원 중 상당수는 방통심의위의 심의 안건으로 상정되는 것조차 어렵습니다. 그런데 상정된 안건 중에서 상당수가 ‘문제없음’이나 ‘행정지도’라는 의결을 받았다는 것은 상당히 의아합니다. 오르기 힘든 방통심의위 테이블에 상정된 안건들이 정말 문제가 없어서 ‘문제없음’이 나오거나 심의규정 위반 정도가 가벼워서 ‘행정지도’라는 결과가 나온다면 괜찮겠지만, ‘문제없음’이나 ‘행정지도’가 남발될 경우 방송사들에게 ‘잘못된 보도를 해도 별 문제없다’는 잘못된 인식을 심어줄 수도 있기 때문입니다.

지상파보다 ‘문제없음’과 ‘행정지도’ 많았던 종편

심의 결과를 지상파와 종편, 보도채널로 나누니 확연히 눈에 띄는 점이 있었습니다. 종편이 방통심의위에 상정된 안건은 243건으로 지상파의 2배에 가까운 것으로 나타났지만, 이 중 문제없음(63건)과 행정지도(160건)가 223건으로 전체 243건 중 91.7%를 차지했다는 것입니다. 지상파의 경우 문제없음(26건)과 행정지도(83건)가 109건으로 전체 124건 중 87.9%를, 보도채널의 경우 문제없음(3건)과 행정지도(29건)가 80%를 차지했는데, 종편은 지상파와 보도채널에 비해서 ‘문제없음’과 ‘행정지도’로 의결이 나온 비율이 높다고 할 수 있습니다.

법정제재도 가장 낮은 ‘주의’에 편중된 종편

좀 더 자세히 살펴보기 위해 제재수위별로 지상파와 종편, 보도채널이 얼마만큼의 비율을 차지했는지 알아보았는데요. 여기서도 종편의 제재수위가 문제없음과 행정지도에 쏠려 있으며, 법정제재에서도 가장 낮은 수위인 ‘주의’에 편중돼 있음이 잘 드러났습니다. 반면 법정제재 중 ‘주의’보다 처벌 강도가 세다고 할 수 있는 ‘경고’는 지상파에서 3건(50.0%)으로 가장 많았고, ‘해당 방송프로그램 관계자에 대한 징계’는 지상파와 보도채널에서 각각 2건(50.0%)으로 가장 많았습니다. 종편에서 ‘경고’는 1건에 그쳤고 ‘해당 방송프로그램의 관계자에 대한 징계’는 단 한 건도 없었습니다.

종편은 방통심의위에 상정된 안건 수가 지상파의 2배에 가깝지만, ‘문제없음’과 방송사 재허가나 재승인에 영향을 주지 않는 ‘행정지도’, 비교적 낮은 수위의 법정제재인 ‘주의’가 지상파에 비해 2배 넘게 혹은 2배 가까이 많습니다. 종편이 지상파보다 양질의 보도를 제공하기 때문에 이러한 결과가 나왔다고 한다면 모르겠지만, 수많은 민원 중 많은 기각 처리를 넘어 방통심의위에 상정된 안건이 지상파의 2배 가까이 되는데도 심의 결과는 지상파보다 많은 ‘낮은 수위의 제재’라고 한다면 솜방망이 처벌이 아닌지 의심할 수밖에 없습니다.

법정제재 중 가장 낮은 ‘주의’ 4건에 그친 TV조선

방송사별로 제재수위를 살펴보면 위에서 나타난 차이가 더욱 잘 드러납니다. ‘문제없음’은 JTBC가 24건(26.1%)으로 가장 많았고, 행정지도인 ‘의견제시’와 ‘권고’는 TV조선이 각각 32건(32.3%)과 39건(22.5%)으로 가장 많았습니다. 법정제재 중 가장 낮은 수위의 ‘주의’는 채널A와 MBN에서 각각 7건(21.2%)으로 가장 많았고, ‘경고’는 tbs와 YTN에서 각각 2건(33.3%)으로 가장 많았습니다. ‘해당 방송프로그램의 관계자에 대한 징계’는 연합뉴스TV에서 2건(50.0%)으로 가장 많았습니다. 방송사별로 살펴봐도 문제없음이나 행정지도, 비교적 낮은 수위의 법정제재인 ‘주의’가 주로 종편에서 많이 나왔음을 다시 한 번 알 수 있습니다.

tbs는 법정제재 비율 높아, TV조선은 법정제재 비율 4.3%

방송사별로 문제없음과 행정지도, 법정제재가 어느 정도의 비율로 나왔는지에 대해서도 살펴봤는데요. tbs는 상정된 안건 18건 중 법정제재가 내려진 안건이 7건이나 되어, 지상파와 종편을 통틀어 법정제재 비율이 38.9%로 가장 높았습니다. 지상파와 종편을 통틀어 tbs는 ‘문제없음’이란 결과를 단 한 번도 받지 못했다는 것도 눈에 띄는 대목이었습니다.

종편 중 상정된 안건이 가장 많았던 TV조선, 그리고 채널A의 경우에는 상정된 안건 중 심의 결과로 행정지도가 나온 비율이 모두 70%를 넘겨 압도적이었습니다. 특히 JTBC를 제외한 종편 3사 중에서 TV조선은 법정 제재 비율이 4.3%로 가장 낮았는데요. 이는 지상파와 종편을 통틀어 법정제재 비율이 2.2%로 가장 낮은 JTBC의 바로 뒤를 잇는 수치였습니다. 보도‧시사프로그램의 공정성과 객관성 측면에서 많은 지적과 비판을 받아왔던 TV조선의 법정제재 비율이 매우 낮다는 것은 방통심의위의 심의결과에 의문을 갖게 합니다.

3. 상정된 안건 중 방송심의규정 위반 조항

방송사들이 가장 많이 위반한 조항은 ‘객관성’

심의 결과를 통해 살펴보니, 방송심의에 관한 규정 중 방통심의위에 상정된 안건에 적용된 조항은 총 31개 조항이었습니다. 이 중에서 방송사들이 가장 많이 위반한 방송심의에 관한 규정 10개 조항을 추려 봤습니다.

방송사들이 가장 많이 위반한 방송심의에 관한 규정은 제14조(객관성)로 총 183건(35.3%)의 심의안건이 이 조항을 위반한 것으로 방통심의위에 상정되었습니다. 다음으로는 제9조(공정성)가 60건(11.6%), 제13조(대담‧토론프로그램 등)가 47건(9.1%)으로 나타났고, 제21조(인권 보호), 제30조(양성평등), 제46조(광고효과), 제27조(품위 유지), 제38조(범죄 및 약물묘사), 제19조(사생활 보호), 제20조(명예훼손 금지)의 순서로 그 뒤를 이었습니다.

방송사들이 위반한 방송심의규정 중 상위 10개 조항에 한하여 방송사별로 통계를 내보니, 종편이 지상파보다 해당 조항을 어겨 상정된 안건 수가 압도적이었습니다. 다만, 제9조(공정성)의 경우, 상정된 안건 수는 지상파가 종편을 앞섰으나, 지상파의 채널특성상 방송의 공적 책임을 종편보다 엄격하게 물어서 이러한 결과가 나타난 것으로 보입니다.

제14조(객관성) : 종편>지상파, TV조선이 가장 많이 위반

방송심의에 관한 규정 중 제14조(객관성) 위반으로 상정된 183건 중 종편은 65.0%나 차지하는 것으로 나타났습니다. 이는 지상파(27.3%)의 2배가 넘는 수치였습니다. 방송사 중에서는 TV조선이 해당 조항을 위반하여 상정된 안건이 44건(24.0%)으로 가장 많았습니다.

종편은 이름처럼 종합편성을 한다는 점에서 시청자들에게는 지상파 방송사와 별 차이가 없는 것으로 인식되고 있습니다. 더군다나 시청자들이 큰 의심 없이 신뢰하고 받아들이는 보도‧시사프로그램에서 제14조(객관성) 위반으로 상정된 안건이 많다는 것은 종편이 심각하게 받아들이고 반성해야 할 부분입니다.

제9조(공정성) : 지상파>종편, MBC가 가장 많이 위반

방송심의에 관한 규정 중 제9조(공정성) 위반으로 상정된 59건 중 지상파는 76.3%를 차지하는 것으로 나타났습니다. 이는 종편(18.6%)의 4배가 넘는 수치였습니다. 방송사 중에서는 MBC가 해당 조항을 위반하여 상정된 안건이 25건(42.4%)으로 가장 많았습니다. 그러나 MBC의 경우 제9조(공정성) 위반으로 상정된 안건 중 대부분이 MBC 정상화 이전의 보도‧시사프로그램에 해당하는 것이었습니다. 하지만 MBC를 제외하더라도 지상파가 제9조(공정성) 위반으로 상정된 건수가 종편에 비해 압도적인 것이 사실인데요.

이는 국가로부터 방송할 수 있는 자격을 부여받았으며, 종편에 비해 시청자들이 접근하기 쉽다는 지상파의 채널특성상 종편에 비해 공정성의 책임을 크게 물어 이러한 결과가 나타난 것으로 보입니다. 그러나 종편도 지상파 못지않은 채널 접근성과 영향력을 갖고 있는 요즘, 이런 결과가 과연 공정한 것인지 의문이 듭니다. 특히 종편4사 중에서도 공정성 문제로 많은 지적을 받았던 TV조선은 제9조(공정성) 위반으로 방통심의위에 상정된 건수가 단 4건(6.8%)뿐이었습니다.

기계적 중립을 강요하는 형태로 공정성 적용돼선 안 돼

제9조(공정성)에 대해서는 다른 측면에서도 생각해볼 수 있습니다. 미연방통신위원회(FCC)에서는 이미 1987년에 공정성 조항을 폐기했습니다. FCC가 공정성 조항을 폐기한 가장 큰 이유는 공정성 조항이 방송사들에게 기계적 중립만을 강요하고 표현의 자유를 억압하는 형태로 적용되었기 때문입니다. 즉, FCC의 공정성 조항 폐기는 방송의 공정성을 포기하겠다는 것이 아니라 언론자유를 더 많이 보장하겠다는 것에 방점이 찍혀 있는 것이었습니다.

우리나라에서도 방송심의에 관한 규정 중 제9조(공정성)에 대한 논란이 있은 지는 오래되었습니다. 그럼에도 이 조항에 대한 논의는 진전되지 못하고 방송사들의 기계적 중립만 강요하는 독소조항으로 남았다는 비판이 끊임없이 나옵니다. 2018년 1월 30일에 출범한 4기 방통심의위의 강상현 위원장은 “방송의 공정성과 다양성을 높이고, 방송통신의 선정성과 폭력성, 인권침해 가능성으로부터 우리 사회 구성원들을 보호하기 위한 종합적인 대책을 마련할 계획”이라고 밝힌 바 있는데요. 기계적 중립만을 강요하여 표현의 자유를 억압하는 방식으로 적용되고 있는 제9조(공정성)에 대한 대책을 방통심의위가 아직까지 마련하지 못한 것은 매우 안타까운 일입니다.

제13조(대담‧토론프로그램 등) : 종편>지상파, TV조선이 가장 많이 위반

방송심의에 관한 규정 중 제13조(대담‧토론프로그램 등) 위반으로 상정된 47건 중 종편은 68.1%나 차지하는 것으로 나타났습니다. 이는 지상파(23.4%)의 3배 가까이 되는 수치였습니다. 방송사 중에서는 TV조선이 해당 조항을 위반하여 상정된 안건이 16건(34.0%)으로 가장 많았습니다. KBS와 MBC, 연합뉴스TV는 해당 조항 위반으로 상정된 안건이 하나도 없었습니다.

종편이 지상파에 비해 유독 시사 대담 프로그램 수가 많고, 이처럼 많은 시사 대담 프로그램을 제작하는 종편이 여러 차례 프로그램의 균형을 맞추지 않은 것이 그 이유로 보입니다. 종편이 균형을 맞추지 않은 부분에는 출연자 구성의 문제도 있었지만, 프로그램 진행자가 균형성과 형평성을 맞추지 못한 문제도 상당수였습니다.

방송의 다양성 제고를 통해 시청자 선택권 확대?

2010년 9월 17일 방송통신위원회는 ‘종합편성 및 보도전문 방송채널사용사업 승인기본계획’을 의결하면서 정책목표로 4가지를 밝혔는데요. 그 중 하나가 ‘방송의 다양성 제고를 통한 시청자 선택권 확대’였습니다. 그런데 제13조(대담‧토론프로그램 등) 위반으로 상정된 안건 수가 지상파보다 유독 종편에서 많았다는 것은 방송통신위원회가 밝혔던 정책목표가 충족되지 않았다는 것을 말해주는 것이기도 합니다. 종편에서 제13조(대담‧토론프로그램 등) 위반으로 상정된 안건 수가 많았다는 것은 종편에 유독 지상파보다 많은 시사 대담 프로그램이 편성돼 있다는 것을 의미하는 것이기 때문입니다.

제21조(인권 보호)와 제30조(양성평등) : 종편>지상파

방송심의에 관한 규정 중 제21조(인권 보호) 위반으로 상정된 30건 중 종편은 66.7%를 차지하는 것으로 나타났습니다. 이는 지상파(16.7%)의 4배 가까이 되는 수치였습니다. 방송사 중에서는 채널A가 해당 조항을 위반하여 상정된 안건이 7건(23.3%)으로 가장 많았습니다.

방송심의에 관한 규정 중 제30조(양성평등) 위반으로 상정된 26건 중 종편은 76.9%를 차지하는 것으로 나타났습니다. 이는 지상파(15.4%)의 5배 가까이 되는 수치였습니다. 방송사 중에서는 TV조선이 해당 조항을 위반하여 상정된 안건이 10건(38.5%)으로 가장 많았습니다. 눈에 띄는 점은 KBS가 제21조(인권 보호)와 제30조(양성평등) 위반으로 상정된 안건이 하나도 없었다는 것입니다. tbs는 제30조(양성평등) 위반으로 상정된 안건이 하나도 없었습니다.

지상파와 마찬가지로 방송의 공적책임과 공정성‧공익성을 실현해야 할 의무를 가진 종편이 제21조(인권 보호)와 제30조(양성평등) 위반으로 상정된 안건 수가 지상파에 비해 월등히 많았다는 것은 종편의 인권감수성과 성평등의식이 지상파에 비해 크게 떨어진다는 것을 말해주는 것이기도 합니다.

제46조(광고효과) : 종편>지상파, MBN이 가장 많이 위반

방송심의에 관한 규정 중 제46조(광고효과) 위반으로 상정된 20건 중 종편은 65.0%를 차지하는 것으로 나타났습니다. 이는 지상파(15.0%)의 4배가 넘는 수치였습니다. 방송사 중에서는 MBN이 해당 조항을 위반하여 상정된 안건이 6건(30.0%)으로 가장 많았습니다. SBS와 JTBC는 해당 조항 위반으로 상정된 안건이 하나도 없었습니다.

방송사들의 계속된 갤럭시 홍보에도 ‘의견제시’ 남발

제46조(광고효과) 위반으로 상정된 안건 대부분은 삼성전자의 갤럭시 노트 시리즈 홍보 보도로 인한 것이었습니다. 민언련은 보고서 <‘삼성 신제품’ 출시되면 똑같은 보도로 홍보하는 방송사들>(2018/8/17)과 <이것은 광고인가 뉴스인가, 노골적인 갤노트10 알리기>(2019/8/16)를 통해 방송사들의 이러한 보도를 비판한 바 있습니다.

2018년 8월 10일에 있었던 방송사들의 갤럭시 노트 9 홍보 보도와 2019년 8월 8일에 있었던 방송사들의 갤럭시 노트 10 홍보 보도들은 모두 방송심의에 관한 규정 제46조(광고효과) 위반으로 방통심의위에 상정되었습니다. 두 사안 모두 4기 방통심의위가 심의한 안건들이었습니다. 그러나 4기 방통심의위는 2018년 8월 10일 보도와 2019년 8월 8일 보도 모두에 ‘의견 제시’를 의결했습니다.

4기 방통심의위가 출범하고 처음 있었던 갤럭시 노트 9 홍보 보도 심의에서 방통심의위는 ‘의견제시’를 의결하며 “신제품 출시 관련 생활 정보를 전달한다는 해당 보도의 특성 및 기존 유사 심의사례와의 형평성 등을 감안했다”고 의결 이유를 밝혔습니다. 그러나 이는 갤럭시 노트 10 홍보 보도에 대한 심의에서도 동일했습니다. 방통심의위는 앞선 갤럭시 노트 9에 대한 보도에 대한 의결과 마찬가지로 “해당 제품에 대한 정보 전달적인 성격 역시 포함되어 있다고 보이는 점, 기존 유사 심의 사례와의 형평성들을 감안”하여 ‘의견제시’를 의결했다고 밝힌 것입니다.

이런 식의 심의와 의결이 반복된다면 방송사들은 앞으로도 거리낌 없이 삼성전자의 갤럭시 시리즈를 홍보하는 보도를 하게 될지도 모릅니다. 방통심의위가 앞선 심의사례를 근거로 들며 계속해서 ‘의견제시’라는 솜방망이 징계를 의결할 것으로 보이기 때문이죠.

<영상문화콘텐츠연구> 통권 제17집(2019)의 ‘지상파방송과 종합편성채널 심의 사례 분석’에서 배제대학교 미디어콘텐츠학과 전영식 교수는 4기 방통심의위의 문제점을 아래와 같이 지적했습니다.

“이전의 유사 심의사례에 따라 판단한다는 것은 과거 심의위원들에게 그 책임을 돌림으로써 심의자로서의 책임을 회피하는 행위가 될 수 있으며, 이전의 심의결과가 잘못되었는지 여부를 치밀하게 따져보지 않은 채, 그대로 따른다는 것은 심의자로서의 지나치게 소극적인 역할을 하는 것으로 볼 수 있을 것이다”

* 모니터 기간과 대상 : 2017년 5월 1일~2019년 12월 31일 방통심의위의 심의 결과와 심의 회의록(지상파(KBS‧MBC‧SBS‧tbs), 종합편성채널(JTBC‧TV조선‧채널A‧MBN), 보도전문채널(YTN‧연합뉴스TV)의 보도‧시사프로그램으로 한정)
* 문의 : 박진솔 활동가(02-392-0181), 정리 : 곽효원‧문미향‧주영은 인턴

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