미디어오늘은 노동3권과 국가기간산업 안정성이 충돌하는 필수유지업무제도와 관련 세 차례 전문가 기고를 받습니다. 김영훈 전 철도노조 위원장의 첫번째 기고에서 이어 박창진 대한항공직원연대지부장이 기고자로 참여했습니다. 이번엔 루완 수바싱게 국제운수노련 법률국장의 기고입니다. - 편집자 주

국제노동기구(International Labour Organisation, ILO)는 국제노동기준의 제정과 국제기준 준수에 대한 감시·감독을 담당하는 국제연합(United Nations, UN) 산하 노사정 기구다. ILO의 핵심협약 87호와 98호에서 규정하는 결사의자유권과 단체교섭권은 다른 “국제노동기준을 실천하기 위해 꼭 가져야만 하는 권리”(enabling rights)로 간주된다.

한국 등 여러 나라 사용자들의 반대에도 ILO 감시·감독기구들은 결사의 자유를 파업권 보장에 필수라는 입장을 일관되게 견지해왔다. 특히 노사정 대표로 구성된 ILO 결사의 자유위원회는 “파업권이 87호 협약에서 보장하는 단결권의 필연적인 결과(intrinsic corollary)”라고 인정하고 있다(ILO 결사의자유위원회 자료집, 6판 2018, 754항). 또한 ILO 협약 및 권고 적용 전문가위원회는 “파업권은 노동자와 그들의 조직이 사회·경제적 이해를 향상시키기 위해 사용할 수 있는 필수적인 수단”이라고 지속적으로 강조해왔다(ILO 일반조사, 1983).

그렇기에 한국에서 쟁의행위에 참가한 노동자들이 받는 법적 제약과 사용자와 정부의 보복에 ILO는 우려와 지적을 계속해왔다. 현재 ILO 핵심협약 비준을 위한 노력의 일환으로 한국 노동자들이 파업권에 대한 법제도와 관행의 개선을 요구하는 것도 당연한 일이다.

한국에서 파업권을 온전히 행사하려면 극복해야 할 법적 장벽이 있는데, 그 중 필수공익사업 제도가 핵심이다. 이 제도에 따라 매우 넓은 범위의 산업 부문들이 ‘필수공익사업’으로 지정되며, 이 사업장에서는 파업에서 제외해야 하는 ‘필수유지업무’가 결정된다.

ILO 기준은 ‘엄격한 의미의 필수서비스’에서만 파업권 제한 또는 금지를 허용한다. “서비스 중단이 공중 전체 또는 일부의 생명, 신체 안전 또는 보건에 위험을 초래하는 경우”에만 필수서비스로 간주한다(ILO 자료집 5판 2006, 576항). 필수서비스에서 파업권이 제한될 경우 “모든 단계에서 당사자들의 참여가 보장되는 공정하며 신속한 조정 및 중재 절차”를 비롯해 노동자에게 대안적 보호조치가 보장돼야 한다(ILO 결사의자유위원회 자료집, 5판 2006, 595-597항). 국제기준에 따라 필수서비스로 간주되는 부문에서 파업권 제한이 허용되지만 이는 반드시 제한해야 한다는 뜻이 아니고, 많은 나라에서 이런 부문에서도 파업권이 전면 보장하거나 최소한의 수준에서만 제한한다.

엄격한 의미에서 필수서비스가 아닌 부문에서는 “파업의 정도와 기간으로 인해 국민의 정상적인 생활을 위협하는 긴급한 국가위기가 초래할 경우”에, 파업권이 침해되지 않은 선에서 유지해야 할 ‘최소서비스’를 결정할 수 있다. 이런 경우에 최소서비스는 “공중 전체 또는 일부의 생명이나 정상적인 생활에 대한 위협을 피하는데 필요한 업무로만 엄격히 한정해야 한다.” 한마디로 파업 시 유지되는 업무가 최소화되어야 한다. 또한 “노동조합은 사용자 및 국가당국과 동일한 방식으로 해당 서비스를 규정하는 작업에 참여할 수 있어야 한다”(자료집 2006, 610항).

ILO 기준에서 철도와 도시철도, 항공사 조종사, 석유, 은행 등의 부문은 필수서비스에 속하지 않는다는 것이 분명함에도 불구하고 한국에서는 이 부문들이 필수공익사업으로 간주되며 80~90%의 높은 필수유지업무 유지율이 적용된다.

위에 설명한 최소서비스의 범위를 벗어나거나 노동조합의 충분한 참여 없이 결정되는 필수유지업무는 결사의 자유를 침해한다. 또한 공익의 보호라는 최소서비스 결정의 기본 취지에도 위배된다. 한국 철도부문에서 높은 필수유지업무 유지율은 파업의 장기화를 유도하고 있는데, 가장 최근 사례는 2013년과 2016년에 발생한 파업이다. 또한 충분한 교육을 받지 못한 대체인력의 투입은 2013년 승객 한 명이 사망한 사고를 포함해 여러 안전문제를 야기하고 있다. (필수공익사업장에서 파업 노동자의 50% 수준까지 대체인력 투입이 허용된다.)

ILO 결사의자유위원회는 한국의 과도하게 높은 필수유지업무 유지율을 비판하고 ILO 원칙에 부합하는 최소서비스만 결정하라고 한국 정부에 여러 차례 주문했다(353차 ILO 결사의자유위원회 보고서, 2009.03 사건 1865호, 711항, 363차 ILO 결사의자유위원회 보고서, 2012.03, 45항 c(iii), 386차ILO 결사의자유위원회 보고서, 2018.06, 사건 3237호, 208항).

이런 권고에 비춰봤을 때 한국의 현행법에서 ILO 기준에 맞는 수준의 최소서비스가 결정될 수 있는지 물어야 한다. 다르게 말하면 앞으로 유지율을 결정하는 노동위원회가 ILO의 원칙을 감안해 결사의 자유를 침해하지 않는 수준에서 유지율을 결정할 것이라 안심할 수 있나? 아니면 법제도 개정이 필요한가? 한국의 현행 법제도를 짧게 살펴보더라도 후자가 맞다는 것을 알 수 있다.

첫째 ‘필수공익사업’과 ‘필수유지업무’는 국제기준 상 ‘필수서비스’와 ‘최소서비스’의 개념을 혼동하여 ‘엄격한 의미에서 필수서비스’에 속하지 않은 경제 부문에서도 과도한 파업권 제한을 가능하도록 한다.

둘째 고용노동부의 산하기구인 노동위원회는 짧은 기간 안에 노동자 조직이나 전문가와의 협의나 중재절차 없이 필수유지업무의 유지율을 일방적으로 결정하고 있다.

셋째 필수유지업무 협정은 만료기간이 없어서 사실상 영원한 것과 다름없다.

한국정부는 ILO 협약을 비준하고 이에 따라 노동법을 개정하겠다고 여러 차례 약속했다. 이에 결사의 자유권을 보장하고 노동법을 국제기준에 부합하도록 개선하기 위한 중요한 조치로 필수공익사업 제도의 전면 개정에 나서야 한다. 많은 유럽국가는 사용자와 노동자 조직이 자율 교섭을 통해 최소서비스를 결정하고, 필요한 경우 독립기관의 지원을 받는 제도가 있다. 법제도 개선에 한국 정부는 이 사례들을 참고할 수 있다. 한국 정부가 ILO 핵심협약을 우선 비준하면 한국의 노동법이 국제기준에 부합하고, 노동자의 권리를 보장하며, 긍정적 노사관계를 독려하는 방식으로 개정되도록 ILO의 기술적 지원을 받을 수 있다. (번역 : 임월산 공공운수노조 국제국장)

South Korea’s Law Concerning Essential Public-Businesses must be Amended to Adequately Protect Freedom of Association

Ruwan Subashinghe Legal Director, International Transport Workers Federation

The International Labour Organisation (ILO) is a tripartite body of the United Nations, tasked with setting and overseeing compliance with international labour standards. The rights to freedom of association and collective bargaining established in Conventions 87 and 98 are considered to be ‘enabling rights’ in that their protection is necessary to enable to actualisation of other international labour standards.

Despite the assertions of some employers in South Korea and elsewhere, the ILO’s supervisory mechanisms have consistently recognised protection of the right to strike as an essential part of freedom of association. The ILO Committee on Freedom of Association, a tripartite body composed of government, employer and workers’ representatives, recognises that “The right to strike is an intrinsic corollary to the right to organize protected by Convention No. 87.” (Compilation of Decisions of the Committee on Freedom of Association 2018 6th Edition, para. 754.). Similarly, the ILO’s Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations has also constantly held that the right to strike is one of the essential means available to workers and their organisations for the promotion of their social and economic interests (General Survey, 1983).

As such, the extent to which Korean workers who engage in industrial action face legal restrictions and reprisal from employers and the government has been of continued concern to the ILO. It is no wonder, moreover, that Korean workers would seek improvement of the laws and practices governing the right to strike as a natural part of efforts to achieve ratification of ILO core conventions currently underway.

One of the main legal obstacles that must be addressed with regards to exercises of the right to strike in Korea is the system by which a wide range of sectors are designated ‘essential public-service businesses’ at which ‘essential businesses’ that must be maintained during a strike are established.

ILO standards allow for restriction or prohibition on the right to strike only in “essential services in the strict sense of the term.” These are “services the interruption of which would endanger the life, personal safety or health of the whole or part of the population.” (ILO Committee on Freedom of Association Digest, Fifth Edition, 2006, para 576.) In the case that the right to strike is restricted in essential services, workers must be protected by other means, in particular, “adequate, impartial and speedy conciliation and arbitration proceedings in which the parties concerned can take part at every stage.” (Digest 2006, paras 595-597.) International standards by no means require limitations on strikes in sectors that may be considered essential services, and many countries permit strikes in these areas with no or minimum restrictions.

For sectors that are not considered essential services in the strict sense of the term, a ‘minimum service’ to be maintained during a strike can be decided when, “the extent and duration (of the strike) might be such as to result in an acute national crisis endangering the normal living conditions of the population,” to the extent that the right to strike is still guaranteed. In this case, “such a minimum service should be confined to operations that are strictly necessary to avoid endangering the life or normal living conditions of the whole or part of the population,” in other words, kept to a minimum. Moreover, “workers’ organizations should be able to participate in defining such a service in the same way as employers and the public authorities.”

While ILO jurisprudence clearly states that the rail and subway, airline pilots, broadcasting, the petroleum sector and banking are not ‘essential services’, these sectors are considered essential-public businesses and subject to the maintenance of essential businesses at levels up to 80 or 90 percent in South Korea.

Requirements for the maintenance of services that go beyond the scope defined above, and/or that are established without adequate participations from trade unions, constitute a violation of freedom of association. Moreover, they go against the original purpose of setting minimum services – namely protection of the public good. High service maintenance levels have led to prolonged strikes in the South Korean rail sector, most recently in 2013 and 2016. Moreover, the use of insufficiently trained replacement workers (allowed at a level up to 50% of striking workers in essential-public businesses) during these strikes resulted in several safety issues, including the death of a passenger in 2013.

The ILO Committee on Freedom of Association has repeatedly criticised the high level of essential business maintenance levels set in Korea, and asked that the government ensure that minimum services requirements stay in line with ILO principles. (353rd ILO CFA Report (March 2009) Case 1865, para 711; 363rd ILO CFA Report (March 2012), para 45 c(iii), 386th ILO CFA Report (June 2018) Case 3237, para 208).

In light of these recommendations, the question of whether it is possible to set minimum services that meet ILO standards within the context of the existing legal system in Korea arises. In other words, is it reasonable to assume that the Labour Relations Commission, which generally sets essential business levels, will simply take ILO principles into account and set essential businesses at levels which do not violate freedom of association rights? Or are amendments to the law necessary? A quick examination of the Korean system shows that the answer is clearly the latter.

First, the terms ‘essential public-service businesses’ and ‘essential business’ conflate the concepts of ‘essential services’ and ‘minimum services’, enabling excessive restrictions in parts of the economy not considered ‘essential in the strict sense of the word.”

Second, the Labour Relations Commission, which is a branch of the Ministry of Employment and Labour, not an independent body, makes decisions unilaterally in a short period of time, without consulting workers’ organisations or experts or seeking a mediated result.

Third, decisions on the levels of essential businesses have no time limit, and therefore, are essentially fixed in eternity.

Given the South Korean government’s repeated promises to ratify ILO conventions and revise trade union law accordingly, the Korean government must now turn its attention to revision of this system concerning essential public-service businesses as an important step in guaranteeing freedom of association rights and bringing Korean labour law into line with international standards. Several country in Europe have working systems by which employer and workers’ organisations freely negotiate minimum service requirements, sometimes with the assistance of an independent body, which the South Korean government could use as references point as it moves forward in this process. Once South Korea has ratified ILO core conventions, the ILO can provide technical assistance to help to revise Korea's labour law to bring it into line with international standards in a way that protects workers and supports development of positive labour relations.